Administrative Law

Административно-процессуальное право США

В последние годы в России было принято множество законов и других нормативных актов по организации и деятельности органов исполнительной власти. Однако порядок их функционирования, вопросы процедуры еще не нашли необходимого правового закрепления. Процессуальные нормы общего характера содержатся по существу лишь в Кодексе об административных правонарушениях РФ, в котором административная процедура лишь частично урегулирована. Рассмотрение органами исполнительной власти заявлений граждан по их индивидуальным делам, не носящим характера административных правонарушений, и в особенности нормотворческая процедура, не получило еще должного нормативного регулирования. Из-за этого российские граждане и юридические лица остаются зачастую беспомощными перед лицом нашей бюрократии.
Во многих развитых зарубежных странах порядок работы административных учреждений уже давно регулируется комплексными правовыми актами. В этом отношении выделяются в особенности Соединенные Штаты Америки. Здесь административная процедура урегулирована полностью. Подробно регламентированы все виды административной деятельности: нормотворчество, а также исполнительная, правоприменительная, правоохранительная деятельность - то, что американцы называют административной юстицией или квазисудебной деятельностью. Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц, кроме тех, о которых есть специальные оговорки в законах, охватываются нормами административно-процессуального права. Урегулированы также все стадии административного процесса: от расследования и сбора информации, подготовки проекта нормативного или индивидуального акта, рассмотрения его в открытом заседании, принятия по нему решения, обнародования этого решения до обжалования его в вышестоящие органы и затем в суд, рассмотрения и вынесения судом постановления по административному делу. Причем упор в праве делается на процессуальные гарантии прав частных лиц, физических и юридических.
Американцы не выделяют процессуальные нормы из своего административного права.
Но эти нормы являются в нем доминирующими1. Как пишет Б. Шварц2, "акцент сегодня делается на административный процесс как таковой, на те процедуры, которым административное учреждение должно следовать при осуществлении его полномочий. Административное право тяготеет больше к процедуре и средствам защиты, чем к нормам материальным"3.
Административная процедура в США представляет собой фактически итог юридической практики по защите адвокатами интересов частных лиц, недовольных действиями административных учреждений. Жалобы этих лиц рассматривались судами, которые обычно всегда становились на сторону потерпевших, если не соблюдалась справедливая процедура. А самой справедливой считалась та, которая применялась в судах. Английские и американские суды на протяжении веков совершенствовали порядок принятия к своему производству и рассмотрения дел и действительно сделали его максимально справедливым в рамках системы господства права, господства равных прав при неодинаковых возможностях отдельных лиц - изобретение человечества, может быть, не абсолютно совершенное, но наилучшее в его истории.
Это судебное правотворчество нашло свое закрепление в Конституции США, в частности в V и XIV поправках к ней. В V поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, говорится среди прочего: "Никто... не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения". В XIV поправке также говорится о надлежащей правовой процедуре, но уже применительно к штатам. При этом такая процедура обязательно включает в себя, по мнению американских юристов, два элемента: оповещение и слушание, т.е. оповещение всех заинтересованных лиц о предстоящем рассмотрении их дела и предоставление им возможности участвовать в его рассмотрении. Член Верховного суда США Дуглас назвал оповещение и слушание "фундаментальными принципами надлежащей правовой процедуры"4.
В США, Великобритании, Франции и многих других развитых странах суды стали главными творцами административного и административно-процессуального права. Ч асто они имели дело с недостаточным, а нередко с противоречивым и неясным законодательным регулированием административной деятельности и поэтому стали дополнять, уточнять и прояснять действующее законодательство. Так, решение Верховного суда США в 1886 г. по делу Wabash, St. Louis and Pacific Co. v. Illinois о том, что учреждения штатов не вправе регулировать междуштатные перевозки по железным дорогам, заставило Конгресс США принять в следующем году Закон о междуштатной торговле. Эта совместная акция суда и легислатуры впервые привела в действие содержащуюся в Конституции США оговорку о международной торговле, ставшую основой массированного регулирования федерацией частного сектора. С Закона 1887 г. американцы отсчитывают начало их современного административного права.
В цивилизованных странах суды обладают высшей юридической властью, поскольку согласно писаным законам или обычаям они являются последней инстанцией, разрешающей споры о праве. Их толкование законов и других нормативных актов является самым авторитетным и окончательным. Юристы, изучающие право или практикующие, прежде всего анализируют судебную практику. В учебниках и других работах по праву очень часто на каждой странице делается по нескольку ссылок на судебные дела, приводятся выдержки из них. В выступлениях судей, постановлениях судов дается основательный анализ норм Конституции, законов, подзаконных актов, судебной практики, трудов видных ученых. И это часто бывает достаточным для того, что бы уяснить себе, какую позицию занять по тому или иному спорному вопросу права.
Закон 1987 г. учредил первое независимое ведомство: Комиссию междуштатной торговли и наделил ее нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Он урегулировал также порядок установления комиссией предельных величин для железнодорожных тарифов и рассмотрения дел, связанных с нарушением тарифных правил. В дальнейшем появились новые законы, учредившие новые независимые ведомства: Федеральную торговую комиссию, Федеральную резервную систему, Федеральную морскую комиссию, Федеральную электроэнергетическую комиссию, Федеральную комиссию связи, Национальный совет по трудовым отношениям и многие другие. Каждое из них наделялось административными полномочиями. Для каждого ведомства предусматривался порядок его деятельности. Аналогичное законодательное регулирование охватило и департаменты (министерства), подчиненные непосредственно президенту.
На протяжении длительного времени регламентация полномочий и порядок работы независимых ведомств и департаментов была неодинаковой, что ставило участников административного процесса в неравное положение. В одних случаях процессуальных гарантий было больше, в других - меньше. В целях решения этой проблемы в 1946 г. Конгрессом США был принят Закон об административной процедуре, который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права. Этот Закон был первой в странах общего права попыткой законодательного органа установит важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру. Он взял лучшее из предшествующей административной практики и пошел по пути дальнейшего совершенствования административной процедуры в отношении, например, статуса административного судьи. Крупнейший теоретик права проф. Р. Паунд считал его "значительным шагом в направлении создания настоящего административного права"5.
Закон 1946 г. включен в пятый раздел Свода законов США, который в 1966 г. кодифицирован, получив название "Правительственная организация и служащие". Статьи его, посвященные административной процедуре, неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации. Наиболее важные изменения были внесены Законом о свободе информации 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г. В настоящее время все основные нормы федерального административно-процессуального права сформулированы в § 551-559, 701-706, 1305, 3105, 3344, 5362, 7521 пятого раздела Свода законов6.
Многие штаты также имеют свои законы об административной процедуре. Образцом для них служит как федеральное законодательство, так и Примерный штатный закон об административной процедуре, подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый7. Свои административно-правовые акты издают также и органы местного самоуправления.
Наиболее обширным источником и по числу актов, и по их объему являются процессуальные акты административных учреждений. Обычно они называются правилами процедуры и на уровне федерации подлежат с 1935 г. обязательной публикации в правительственном вестнике "Федерал Рэджистэр", издаваемом в рабочие дни и выходящем ежегодно на нескольких десятках тысяч страниц. Помимо того, эти акты помещаются в Свод федеральных предписаний - систематическое собрание всех действующих административных нормативных актов7. Это собрание, более обширное, чем Свод законов США, переиздается полностью по мере необходимости.
УЧАСТНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Согласно § 551 пятого раздела Свода законов США, в качестве обязательного участника административного процесса выступает административное учреждение. Круг административных учреждений определен методом исключения и институционально, и функционально. Институционально к их числу относятся все правительственные органы, кроме Конгресса США, судов, обычных и третейских, органов управления столичным округом, территориями и владениями США, военных судов, комиссий и органов управления в районах боевых действий или на оккупированных территориях. Таким образом, участниками административного процесса со стороны государства могут быть только органы исполнительной власти.
Функционально, согласно § 553 и 554, к числу административных учреждений не относятся органы, осуществляющие военные и внешнеполитические функции, т.е. департаменты обороны, военные и государственный. Далее, к числу административных относятся только те учреждения исполнительной власти, которые наделены полномочиями принимать властные решения о правах и обязанностях частных лиц.8 Такие решения оформляются в виде нормативных актов, называемых обычно правилами, и в виде индивидуальных актов - приказов, издаваемых по итогам рассмотрения отдельных дел конкретных частных лиц. Соответственно, из числа самостоятельных участников административного процесса исключаются публичные корпорации и органы исполнительной власти, выполняющие вспомогательные, совещательные функции, например, учреждения, входящие в состав Исполнительного управления президента.
Таким образом, федеральными административными учреждениями США являются 12 департаментов и несколько десятков независимых ведомств9.
 

Административная процедура

Главность и доступность административного процесса.
Американцы приложили большие усилия к тому, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, с тем чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.
§ 552 пятого раздела Свода законов США подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в "Федерал Рэджистэр" описание организации своих центральных и местных органов, процедурные правила, нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения и другие документы. § 552 предоставляет гражданам также право свободного доступа к документам учреждений. Они вправе требовать от учреждения предоставления им для ознакомления окончательных мнений должностных лиц, принимающих решения, приказов, изданных в ходе рассмотрения дел, политических заявлений и толкований, одобренных учреждением и не опубликованных в "Федерал Рэджистэр", руководств и инструкций для персонала учреждения, которые касаются гражданина. Граждане имеют также право на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или предоставлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда они были внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа либо соответствующему лицу было "своевременно и действительно" сообщено об их содержании.
Отказ в выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, а затем в суд. В суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных, и рассматривается "незамедлительно и быстро". Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении. При неисполнении приказа суда о выдаче ходатаю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение.
§ 552а детально регулирует порядок обращения с документами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах. Перечисляются случаи, когда сведения могут быть оглашены и как эти случаи учитываются. Указываются лица, которые имеют право ознакомиться с данными сведениями и потребовать, когда это необходимо, внести в них изменения. Администрация обязана рассмотреть такое требование и удовлетворить его или отказать, обосновав свой отказ. Ходатай может обжаловать решение учреждения в суд, который вправе подвергнуть виновное должностное лицо уголовному наказанию в виде штрафа в размере до 5 тыс. долл.
§ 552b делает открытыми заседания учреждений, возглавляемых коллегиями из двух и более членов, что касается прежде всего независимых ведомств. Заседания могут быть объявлены закрытыми, в частности, если на них будет фигурировать секретная информация оборонного или внешнеполитического характера. О заседаниях, как открытых, так и закрытых, общественность обязательно оповещается заранее. Нарушения закона и иных правовых норм, касающихся этих заседаний, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд.

Нормотворческая процедура.

§ 553 (Rule making) и ряд других норм подробно регламентируют порядок подготовки, рассмотрения, принятия и введения в действие учреждениями нормативных актов. Закон предоставляет всем заинтересованным лицам возможность обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта. Закон также требует, чтобы каждое учреждение сообщало в "Федерал Рэджистэр" о планируемом издании нормативного акта. Сообщение должно содержать указание на время, место и характер нормотворческой процедуры, ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие, цель или существо акта либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта. Вслед за публикацией такого сообщения учреждение обязано предоставить всем заинтересованным лицам возможность участия в нормотворческой процедуре путем представления ими письменных и устных заявлений, документов, материалов и т.п. Следующей стадией нормотворческого процесса, которая часто закрепляется соответствующими законами, является обсуждение содержания проекта акта с использованием таких механизмов, как консультации, конференции и совещательные комитеты. Затем учреждение обязано провести открытое слушание, если это предусмотрено соответствующим законом. В остальных случаях оно само решает, провести такое слушание или нет.
Открытые слушания, устраиваемые администрацией, являются особенностью американского нормотворческого процесса. Великобритания и многие другие страны не знают ничего подобного. По порядку ведения их можно разделить на неформальные и формальные. Первые из них в значительной степени аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры. На слушаниях формальных (или состязательных) присутствуют, как правило, две тяждущиеся стороны, и они принимают характер судебных заседаний со всеми их требованиями в отношении доказательств, допросов, заявлений, ведения протокола и т.д.
Состязательное нормотворческое слушание устраивается, как решил в 1972 г. Верховный суд США по делу United States v. Allegheny-Ludlum Steel Corp., только тогда, когда в соответствующем законе указано, что нормативный акт принимается на основании протокола после проведения в учреждении слушания. Простая формула закона "после проведения слушания" предоставляет частному лицу лишь право требовать проведения неформального слушания, на котором он располагает менее значительными возможностями для оказания влияния на нормотворческий процесс, чем на состязательных слушаниях. По завершении слушания и на основе его материалов руководство учреждения решает вопрос о принятии или непринятии нормативного акта.
Все административные акты, подлежащие публикации, направляются директору "Федерал Рэджистэр", регистрируются в его управлении и публикуются. В настоящее время публикация административных актов подробно регламентируется рядом статей кодифицированного 44-го раздела Свода законов США "Правительственные печать и публикация", его 5-м разделом и другими законами. Опубликование административного акта в "Федерал Рэджистэр" имеет серьезные правовые последствия. Согласно § 552 пятого раздела Свода законов оно означает "своевременное и действительное оповещение" всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться- на незнание о существовании акта. Следствием непубликации административного акта, который должен быть опубликован, является его недействительность.
Согласно § 553 принятый учреждением нормативный акт вступает в силу только через 30 дней после его опубликования. Таким образом, лицам и организациям, на которых распространяется его действие, предоставляется значительный промежуток времени для ознакомления с ним.
Квазисудебная процедура.
§ 554 (Adjudication) и другие нормы подробно регламентируют порядок разбирательства в учреждениях дел об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по которым выносятся решения о правах и обязанностях отдельных конкретных лиц. Детально урегулированы все стадии квазисудебного процесса: расследование дела, включая сбор информации, подготовка дела к слушанию, проведение слушания, принятие решения и его обжалование по административной лестнице и в суды. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для административных учреждений совмещение функций следователя и судьи.
В квазисудебном процессе максимально строго применяются конституционное требование о соблюдении надлежащей правовой процедуры, т.е. об оповещении всех заинтересованных по делу лиц и выслушивании их перед принятием решения. Суды, начиная с решения Верховного суда в 1970 г. по делу Goldberg v. Kelly, значительно расширили категории лиц, имеющих право на оповещение и слушание. Оно было признано не только у получателей пособий, владельцев лицензий, но и лиц, которые таковых не имеют и обращаются за их получением. Право на предварительное слушание получили по существу все категории получателей пособий (по бедности, безработице, нетрудоспособности, для медицинского ухода и ветеранские), а также квартиросъемщики и даже учащиеся - все те, кому ранее в таком праве отказывалось. В результате объем работы администрации и расходы государства увеличились. Поэтому уже в 1976 г. Верховный суд начал отступление. В решении по делу Mathews v. Eldridge он постановил, что надлежащая правовая процедура будет соблюдена, если получателю пособия по нетрудоспособности будет предоставлена возможность выступить на слушании, устраиваемом после вынесения администрацией решения о прекращении выплат, а не до такого прекращения, как это было ранее. Суд выступил с концепцией "гибкой" надлежащей правовой процедуры. Данное и последующие решения суда ввели по существу в квазисудебную деятельность анализ "стоимость-выгода", так как они требовали оценки конкретного положения и выбора процедурных средств с учетом этой оценки.
Слушание.
Открытое (публичное) слушание является центральной стадией административного процесса. Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (§ 556) является открытым для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, перечисленных в законе. Извещение о слушании должно быть "своевременным". Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Обычно это административный судья. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений. В 1980 г. в 29 административных учреждениях федерации насчитывалось 1146 таких судей10. Они назначаются главой учреждения из числа лиц, рекомендованных независимым ведомством - Управлением по руководству персоналом, и могут быть отстранены от должности лишь по серьезным основаниям, установленным другим независимым ведомством - Советом по охране системы заслуг после проведения слушания и на основании его протокола.
Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. На слушании частное лицо имеет право высказываться устно, представлять доказательства, оспаривать доказательства, предоставленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства, требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах, пользоваться помощью адвоката. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них, любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании, все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела.

Административное решение.

§ 556 предусматривает, что учреждение может принять любое устное или письменное доказательство. Вместе с тем там же указывается, что нормативный акт или приказ учреждения должен основываться на "надежных, относящихся к делу и существенных доказательствах". При этом лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе.
Административное решение должно быть обоснованно. Административный суд, рассматривавший в 1973 г. дело Brooks v. AEC, назвал необходимость обоснования учреждениями их решений "фундаментальным принципом административного права". § 557 требует, чтобы все решения учреждения, принимаемые на слушании или после него, сопровождались обоснованием выводов относительно "всех существенных вопросов факта, права или усмотрения, содержащихся в протоколе". По простым делам такое обоснование, называемое "мнением", как правило, кратко. Оно просто перечисляет факты и заканчивается приказом. По сложным делам вслед за названием и изложением дела следует обычно тщательно аргументированное мнение должностного лица, выносящего решение по делу, или мнение большинства членов решающего органа, если он коллегиальный, которое нередко сопровождается совпадающими или особыми мнениями меньшинства или отдельных членов. Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т.е. становятся прецедентами.
Обоснование решения дисциплинирует учреждение, заставляя его тщательнее рассматривать все факты по делу и принять решение, соответствующее этим фактам. Оно также облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждении должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от него. И наконец, обоснование решения облегчает задачу суда, проверяющего дело по жалобе. Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы его решение было хорошо аргументировано, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в решении причины подобного изменения политики.

УЧАСТИЕ СУДОВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

Административное право в развитых странах приобрело современную цивилизованную форму главным образом вследствие решающего участия в административном процессе судов. Уберите контроль судов над администрацией, и мы получим не административное право, а административный произвол. В правовом государстве политический процесс, включая административный, если возникает спор о праве, заканчивается в суде. Одна угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.
В США контроль судов над администрацией базируется на ст. III Конституции, которая наделяет суды полномочиями выносить окончательные решения по всем правовым спорам, включая и споры, в которых США являются стороной. К началу 80-х годов только в федеральные суды обращалось ежегодно 9-10 тыс. человек, недовольных решениями административных учреждений11.
Практически во всех случаях, когда американский гражданин недоволен решением учреждения, он вправе обратиться в суд. До 1946 г. и в дальнейшем суды принимали жалобы на решения администрации, даже если в законе указывалось, что они окончательны и не подлежат судебной проверке. Суды признают решение учреждения окончательным лишь в рамках системы административных органов и считают, что они не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если такой уверенности у них нет, то они принимают дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются, как они считают, а рамках ее дискреционной власти. Позиция судов по вопросу об окончательности административного решения нашла свое отражение в § 704 пятого раздела Свода законов: "Действие учреждения, подлежащее согласно закону проверке, а также окончательное действие учреждения, для которого не предусмотрено иного действенного способа судебной защиты, подлежат судебной проверке".
При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т.е. кто из них имеет так называемую первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции, учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Однако первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т.е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму права, принадлежит судам. Вместе с тем часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.
Обычно дело должно пройти все установленные законом административные инстанции, прежде чем оно "созреет" для судебной проверки. Суды принимают к своему производству "незрелое" дело лишь тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции, когда прохождение всех административных инстанций может нанесли лицу "непоправимый ущерб" и когда судам уже известно мнение администрации по аналогичным делам.
Судебный контроль над администрацией в США подразделяется на статутный и нестатутный. Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. К нестатутным формам судебного контроля относятся "прерогативные" приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских "судов справедливости". Прерогативные приказы нескольких видов издавались в Англии судами по просьбе апеллянта, когда закон не предусматривал судебного надзора. Каждый из приказов издавался только в тех случаях, для которых он предназначался. Обращение в суд за приказом, не соответствовавшим обстоятельствам дела, приводил к неудаче. Суд констатировал, что формальных оснований для выдачи испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказывал жалобщику. Иногда даже юристу было трудно решить, выдачи какого приказа просить у суда. Американские суды пошли по пути сокращения и унификации форм нестатутного контроля. Отправным пунктом здесь послужило решение Верховного суда по делу Degge v. Hitchcok (1913). В настоящее время из судебных прерогативных приказов на федеральном уровне остались хабеас корпус (приказ, освобождающий из-под ареста незаконно задержанное лицо), мак-дамус (приказ, обязывающий учреждение сделать то, что по закону оно обязано сделать) и ин-джанкшн (приказ, запрещающий незаконные административные действия). Появилась новая форма - декларитивное суждение (мнение суда по существу спора, которое запрашивается его сторонами до начала судебного разбирательства)12.
К числу важнейших в проблематике административного права относится вопрос о масштабе судебного контроля. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмотрения судом административного дела "заново" и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.
В 1912 г. Верховный суд, проверяя по делу Interstate Commerce Commission v. Union Pacific R.R. приказ Комиссии междуштатной торговли о снижении железнодорожного тарифа, сформулировал принципиальные положения, касающиеся пределов проверки судом административного решения.
Решение суда по этому делу определило объем проверки судами заключений администрации по вопросу факта. Оно санкционировало систему ограниченного судебного контроля. Право выносить решения по вопросу факта было предоставлено администрации, и ее решения могли проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказательствами по делу. Все спорные вопросы права, как и прежде, должны были окончательно решаться судами.
При решении судами вопроса о масштабах судебной проверки административного решения за основу была взята сложившаяся англо-американская судебная практика по уголовным и гражданским делам. Прежде всего был учтен опыт функционирования суда присяжных, в котором, упрощенно говоря, присяжные констатируют наличие или отсутствие тех или иных фактов, а судья применяет закон. Далее, была принята во внимание также практика апелляционного рассмотрения судом второй инстанции решений суда первой инстанции. Апелляционный суд, рассматривающий дело на основании протокола суда первой инстанции, обычно ограничивается выражением своего мнения по вопросам правильного применения закона, не проверяя решения нижестоящего суда с фактической стороны.
Соответственно этому суды при проверке административного дела обращают внимание главным образом на вопросы толкования и применения учреждением норм права, так как считается, что судья обладает более высокой, чем администратор, квалификацией для вынесения правильного решения по спорному юридическому вопросу. По фактической же стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение. Судьи считают, что служащие администрации компетентнее их в технических вопросах, поскольку они являются специалистами в соответствующей области.
Обоснованность и оправданность административного решения фактами по делу, согласно американской правовой доктрине, также являются вопросам права, а не факта. В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказательствами и учреждение не сделал о грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальнейшей проверки существа дела.
§ 706 закрепляет систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочивает суды проверять как формальную сторону дела (нарушение установленных законами или иными правомерными нормами процедур), так и существенную сторону (нарушение материального права, в частности, нарушение положений Конституции и иных законов относительно прав и обязанностей частных лиц, вынесение решений, не обоснованных фактами по делу). В нем указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение незаконным и отменить его: 1) если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону; 2) если оно нарушает конституционные права, полномочия, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением превышена установленная законом компетенция, не соблюдены ограничения и т.п.;
4) если учреждением не была соблюдена установленная законом процедура; 5) если действие, решение или заключение не основываются на существенных доказательствах; 6) если решение не обосновывается фактами в такой степени, что "факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь". Эти полномочия закона позволяют суду произвести существенную проверку не только соблюдения и применения учреждением законов и иных норм права, т.е. решить все спорные вопросы права, но и в исключительных случаях проверить и фактическую сторону дела.
К. Дэйвис, суммируя эти положения, считает, что объектами судебного надзора являются вопросы юрисдикции, т.е. компетенции, статутного толкования, справедливой процедуры и существенных доказательств13. Существенными доказательствами, как считает Б. Шварц, являются доказательства, которые могли бы привести разумного человека к вынесению решения по спорному вопросу. Доказательства, положенные в основу заключения о факте, являются существенными, если из них может быть сделан разумный вывод о наличии факта14.
Рассмотрение судом фактов по делу означает, что наряду с проверкой формальных, в частности, процессуальных, моментов, ему поручается уделять больше внимания существу дела. Вместе с тем суд не обязательно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учреждением. Не исключено, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем тот, который был сделан администрацией. Но если и вывод, к которому пришло учреждение, тоже может быть сделан, суд оставляет его в силе.
На примере США мы имеем образец тщательного и всестороннего процессуального регулирования всех видов административной деятельности. В итоге в этой стране имеет место формализация (или, как говорят американцы, судьилизация) административного процесса. С одной стороны, она ведет к его удлинению и удорожанию, но, с другой - достигается главная цель, ради которой формализация проводится: демократизация этого процесса, охрана прав всех заинтересованных лиц, и прежде всего частных, перед лицом могущественной бюрократии, недопущение административного произвола.

1 Американцы придают большое значение установленной законом процедуре, считают ее важнейшей стороной системы господства права. "История свободы, - сказал в 1943 г. член Верховного суда США Ф. Франфуртер в выступлении по делу McNabb v. United States, - во многом была историей соблюдения процедурных гарантий".
2 См.: Schwartz В. Administrative Law. Boston, 1976, р. 3.
3 Об этой и других особенностях административного права США см.: Никеров Г И. Административное право США. М., 1977, с.19-26.
4 См.: Дело Joint Anti-Fascist Refugee Commitee v. McGrath (1951).
5 См.: Pound R. Growth of the Administrative Process. - Federal Bar Journal, 1956, Oct. - Dec., p. 450-451.
6 См.: United States Code, 1988 Edition. W., 1989, v. 1, p. 421-1389; см. также: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993, с. 253-286.
7 Текст закона см.: Schwartz В. Ор. Cit., p. 683-689.
8 См. одно из последних изданий этого свода: Code of Federal Regulations. W., 1993-1994.
9 См. перечень департаментов и важнейших независимых ведомств: Административное право зарубежных стран. М., 1996, с.10-12.
10 См.: Administrative Law Review, 1981, № 1,р. 109.
11 См. Administrative Law Review, 1981, № 2, р. 270.
12 См. о них: Никеров Г.И. Указ. соч., с. 162-165.
13 См.: Davis K.C. Administrative Law Treatise, v. 4, St. Paul, 1958, p.30-31.
14 См.: Schwartz В. An Introduction to American Administration Law. L., 1962, p. 200.

Государство и право. №12 1997
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО США
Г.И. Никеров

 

 

USA

 

 

Rambler's Top100